Міжнародний досвід у трансфері технологій подвійного призначення та вплив на розвиток цивільного сектору: висновки для України

МІЖНАРОДНИЙ ДОСВІД У ТРАНСФЕРІ ТЕХНОЛОГІЙ ПОДВІЙНОГО ПРИЗНАЧЕННЯ ТА ВПЛИВ НА РОЗВИТОК ЦИВІЛЬНОГО СЕКТОРУ: ВИСНОВКИ ДЛЯ УКРАЇНИ

Автор:

Іван Киричевський, експерт інформаційно-консалтингової агенції Defense Express

Повномасштабне вторгнення РФ поставило перед Україною необхідність, у тому числі, змінити формат регулювання обороту технологій подвійного призначення (dual-use technologies). Але це відбулось поки що лише частково. Зокрема, уряд України своєю постановою № 1378 від 9 грудня 2022 року хоч і вивів деякі статті товарів і технологій поза межі державного експортного контролю, але водночас найбільш чутливі позиції в списку необхідного імпорту й далі лишаються в межах забюрократизованого регулювання.

Наша держава декларує чіткий курс на вступ до Європейського Союзу. Але що стосується сегменту нормативної бази по dual-use technologies, то тут обсяг виконаної роботи є явно недостатнім. Наприклад, Закон України «Про державний контроль за міжнародними передачами товарів військового призначення та подвійного використання» не повністю відповідає філософії регулювання, закладеній у Регламенті ЄС 2021/821, зокрема щодо контролю кінцевого призначення поставки товарів і технологій та сегментації щодо країн-кінцевих отримувачах.

Хоча покращення контролю саме в таких аспектах наближало би Україну до інтеграції з Європейським Союзом, і заодно відповідало б головній меті регулювання, прописаній в законодавстві – захист економічних, політичних та військових інтересів нашої держави.

Крім того, варто звернути увагу і на те, як оборот технологій подвійного призначення регулюють Росія та Китай. Ці дві держави співпрацюють в обході санкцій Заходу, і тут важливо виявити та перекрити існуючі «лазівки». Водночас, ці дві держави активно працюють над розвитком свого сегменту dual-use technologies, і такий досвід також заслуговує на окрему увагу.

Аналіз проблеми та оцінка ситуації

Триваюче повномасштабне вторгнення РФ в Україну, що почалось в лютому 2022, поставило перед нашою країною комплекс масштабних викликів, які необхідно подолати для ефективної відсічі ворогу. Одним із викликів є розвиток «цивільних» сегментів промисловості з тим, щоб створити позитивний кумулятивний ефект для розвитку нашої оборонної промисловості. Те, що ці виклики існують саме в такій зв’язці, демонструє хоча би факт роботи в нашій країні кластеру технологій Brave1, де над різними видами безпілотної зброї та програмного забезпечення для Сил оборони України працюють вихідці із «цивільних» високотехнологічних секторів економіки, маючи при цьому певні види сприяння від уряду.

Але очевидно, що процес треба масштабувати, тому треба говорити не тільки про точкові стимули, але й про комплексний вплив з використанням усіх можливих інструментів, зокрема – трансферу технологій подвійного призначення (dual-use technologies), які необхідні і для оборонного, і для цивільного секторів.

У цьому контексті для України актуально вивчення міжнародного досвіду в сфері трансферу dual-use technologies. Це необхідно як для врегулювання нормативної бази, так і для прийняття практичних рішень в сегменті економічної політики.

Нормативна база України в сегменті технологій подвійного призначення

У Законі України «Про державний контроль за міжнародними передачами товарів військового призначення та подвійного використання» термін «товари подвійного використання» визначається так: «окремі види виробів, обладнання, матеріалів, програмного забезпечення і технологій, спеціально не призначені для військового використання, а також послуги (технічна допомога), пов’язані з ними, які, крім цивільного призначення, можуть бути використані у військових або терористичних цілях чи для розроблення, виробництва, використання товарів військового призначення».[1]

Базовою для всього цивілізованого світу, в тому числі й України, є Вассенаарська домовленість щодо контролю за експортом звичайних озброєнь, товарів і технологій подвійного використання.[2] Суть домовленості полягає в тому, що країни-учасниці добровільно між собою обмінюватимуться даними про видані ліцензії та дозволи на поставку товарів та/або технологій військового чи подвійного призначення. При цьому рішення з видачі чи невидачі дозволів кожна із країн-учасниць має приймати самостійно.

Виходячи з цього, кожна держава самостійно вирішує, яким чином вона в своїй юрисдикції визначає правила обороту технологій подвійного призначення. Для України в цьому ракурсі базовим є закон «Про державний контроль за міжнародними передачами товарів військового призначення та подвійного використання», ухвалений в 2003 році. Дія цього закону регулює оборот технологій саме при налагодженні виробничої кооперації, науково-технічної співпраці чи ж при посередницькій діяльності. Цим документом передбачається, що експортний контроль має поширюватись і при імпорті на територію України dual-use technologies. Відповідно, цей документ має прямий вплив на те, як технології подвійного призначення можуть застосовуватись у цивільному чи оборонному секторах нашої промисловості.

Але проблема в тому, що в Законі України «Про державний контроль за міжнародними передачами товарів військового призначення та подвійного використання» принципи регулювання виписані лише в загальних рисах, і саме в такій послідовності:

необхідність захисту політичних, військових та економічних інтересів;
обов’язковість виконання міжнародних зобов’язань;
законність;
а головне – здійснення експортного контролю тільки тією мірою, що необхідна для досягнення його цілей (але при цьому в тексті самого ЗУ фактично відсутнє визначення власне цілей експортного контролю).

Щоб отримати дозвіл на експорт чи на імпорт технологій подвійного призначення, необхідно подати в Державну службу експортного контролю як профільну структуру дані про кінцеве використання товарів та оригінали документів про гарантії, які підтверджують використання товарів виключно в заявлених ним або іншим кінцевим споживачем цілях.

При цьому можна простежити таке структурне викривлення: Держслужба експортного контролю фактично підпорядковується Мінекономрозвитку, водночас питання обороту технологій подвійного призначення як питання промислової політики (в тому числі в сфері ОПК) у нашій нормативній базі не підіймається. Така лакуна уже явно є «гальмом», у тому числі, й для розвитку оборонного виробництва в умовах повномасштабної агресії РФ. Це, фактично, визнав і сам уряд України, коли 9 грудня 2022 року був вимушений ухвалити постанову № 1378 «Про перелік товарів, на міжнародні передачі (імпорт) яких не поширюється дія Закону України “Про державний контроль за міжнародними передачами товарів військового призначення та подвійного використання” у період воєнного стану на території України»[3]. Якщо аналізувати текст постанови №1378, можна побачити, що за цим документом[4] дія експортного контролю не поширюється на такі товари й технології подвійного призначення як програмне забезпечення, засоби зв’язку та системи навігації, безпілотники, хімічні елементи, будівельна техніка, контейнери та генератори подвійного призначення.

Водночас, якщо проаналізувати текст «Єдиного списку товарів подвійного призначення», встановленого постановою Кабміну №1 від 11 січня 2018 року[5], то можна побачити, що експортний контроль і далі має поширюватись на товари з розділу 2. «Оброблення матеріалів» (тобто промислове обладнання), розділу 3. «Електроніка» та розділу 4. «Комп’ютери». Хоча такі товари також є важливими для нашої промисловості та оборонного виробництва в умовах повномасштабної агресії РФ, у відкритому доступі відсутнє обґрунтування того, чому щодо цих типів товарів Кабмін не задіяв «регуляторну гільйотину».

Були спроби державних структур України стимулювати трансфер і розвиток технологій подвійного призначення, опираючись лише на зусилля приватного сектору, без суттєвих змін у філософії державного регулювання. Як приклад, тут можна згадати державний Ukrainian Start-up Fund[6], котрий обіцяв потенційним учасникам гранти на просування розробок в розмірі до 35 тисяч доларів. Але помітних результатів робота такого Фонду не дала, наразі прийом заявок на гранти зупинений.

Регулювання обороту технологій подвійного призначення в ЄС

Базовим для країн Європейського Союзу документом, що регулює трансфер технологій подвійного призначення, є Регламент 2021/821[7]. Він, зокрема, визначає доволі широкий перелік товарів і технологій подвійного призначення, до яких має застосовуватись експортний контроль: 1) ядерні установки та матеріали; 2) спеціальні матеріали та супутнє обладнання; 3) обладнання для обробки матеріалів; 4) електроніка, 5) комп’ютери, 6) датчики та лазери; 7) системи навігації та елементи авіаційного обладнання; 8) телекомунікаційне обладнання та засоби захищеного зв’язку; 9) вузли та агрегати для морського транспорту; 10) авіаційні двигуни та інше аерокосмічне обладнання. В такому переліку прослідковуються наступна логіка: при регулюванні обороту товарів і технологій подвійного призначення країни ЄС виходять із того, який фінальний продукт, зокрема, вид військової техніки, може отримати потенційна країна-покупець.

Очевидно, з такого мотиву випливає і сегментація за типами дозволів на трансфер товарів та технологій, які передбачає Регламент 2021/821: 1) загальні дозволи ЄС на експорт – для експорту зокрема до Великої Британії, США та Австралії; 2) національні загальні дозволи на експорт; 3) індивідуальні та глобальні дозволи, які видають національні уряди країн Європейського Союзу на 2 роки для поставок за межі ЄС; 4) дозвіл на крупні проекти – індивідуальні дозволи для однієї чи кількох конкретних компаній, яким для реалізації власних проектів поза межами ЄС необхідний дозвіл на трансфер подвійних технологій.

Регламент 2021/821 також детально визначає і перелік даних, які має подати потенційний експортер товарів і технологій подвійного призначення. Мова йде про наступне: 1) країну та кінцевого отримувача; 2) кінцева ціль, для якої відбувається поставка, 3) деталізація за проведеними експортними поставками за останні 5 років, зокрема із чіткою фіксацію, хто придбав і як використовуються раніше поставлені товари і технології подвійного призначення.

Однак при всій продуманості наведених вище норм є слабке місце в самій системі регулювання, і воно полягає в тому, що стежити за виконанням Регламенту 2021/821 мають в першу чергу національні уряди країн ЄС, котрі в свою чергу подають дані до Європейської Комісії як головного органу в тому числі й при регулюванні обороту dual-use technologies. Норми Регламенту 2021/821 передбачають можливість для санкціонування компаній, які порушили експортний режим з технологій подвійного призначення, але не передбачає інструментів впливу на національні уряди, котрі не виконали свою частину зобов’язань у сфері експортного контролю. Але тут мало просто сказати про недоліки, закладені в нормативну базу; тут треба говорити і про недоліки виконання, спричинені відсутністю політичної волі. Наприклад, Європейська Комісія ще 31 липня 2014 року своїм рішенням 2014/512/CFSP[8] заборонила поставки до Росії товарів і технологій подвійного призначення, які можуть використовуватись для виробництва військової техніки та зброї. Якби це рішення виконувалось належним чином, то країна-агресор ще б 9 років назад була б відрізана від поставок чутливих технологій із Заходу[9].

Але, як показує практика, росіяни для імпорту електроніки та інших необхідних матеріалів насправді просто користуються тим, що уряди країн Європейського Союзу не виконують норми Регламенту 2021/821, зокрема не вимагають документи про діяльність компаній-покупців за останні 5 років. Інакше, якби національні уряди вимагали такі документи, перш ніж погоджувати дозволи на купівлю товарів подвійного призначення, агенти країни-агресора в принципі не змогли би використовувати «фірми-одноденки» як робочий інструмент обходу санкцій. Насправді ж, лише за підсумками 2022 року Росія в обхід санкцій змогла придбати товарів подвійного призначення мінімум на $1 мільярд, зокрема комплектуючі до авіатехніки і турбіни.[10]

Регулювання обороту технологій подвійного призначення в Росії

Країна-агресор активно використовує технології подвійного призначення, щоб обходити санкції Заходу та масштабувати виробництво зброї, яка використовується на полі бою проти ЗСУ.

Як приклад, тут можна згадати пропагандистське відео з потужностей концерну Zala, з якого випливає, що для виробництва дронів-камікадзе «Ланцет» росіяни придбали верстати для металообробки південнокорейського виробництва та промислові роботизовані маніпулятори виробництва Японії. На цю промислову продукцію подвійного призначення санкційне регулювання не спрацювало.[11]

Крім того, варто звернути увагу і на те, що в РФ також розвиваються промислові кластери формально у приватній власності, які також спеціалізуються на використанні технологій подвійного призначення. В якості прикладу тут можна навести так званий «Кингиссепский машиностроительный завод», або ж KMZ[12], який спеціалізується одночасно на обладнанні для атомної промисловості та невеликих катерах для російських силових структур, і отримав замовлення від Міноборони РФ на випуск своїх безпілотних катерів для війни на морі.

Тому, в даному контексті, важливо проаналізувати нормативну базу РФ у сфері обороту технологій подвійного призначення, яка для російських державних структур може виступати як своєрідна «дорожня карта» для дій. Російський закон «Про експортний контроль»[13] загальну мету регулювання описує як «захист інтересів» країни-агресора, і задає доволі розгалужений перелік товарів і технологій подвійного призначення, які підпадають під регулювання. Водночас, у тексті цього закону фіксується, що повноваження в сфері експортного контролю dual-use technologies мають одночасно президент та уряд РФ, міжвідомча Комісія з експортного контролю (до складу якої входять зокрема представники держкорпорацій «Ростех», «Росатом» та «Роскосмос»), і Федеральна служба з експортного контролю. З цього випливає логіка, що держава-агресор при регулюванні обороту подвійних технологій, зокрема в інтересах власного виробництва зброї, робить ставку саме на 1) широке залучення до процесу всіх органів управління державою, та 2) врахування інтересів, у першу чергу, суб’єктів російського військово-промислового комплексу.

Окремо тут варто звернути увагу на сам факт існування в РФ так званого «Центру подвійних технологій (ЦДТ) «Союз»[14] як підприємства військово-промислового комплексу, головним завданням якого є розробки в сегменті подвійних технологій на замовлення Міноборони та Мінекономіки країни-агресора. Проти «ЦДТ Союз» санкції від уряду США було запроваджено у квітні 2022 року, від ЄС – у липні того ж року, а в жовтні 2022 року – уже від уряду України.

За відкритими джерелами наразі складно встановити, яку саме роль може відігравати російський «Центр подвійних технологій «Союз»» або у безпосередньому імпорті необхідних комплектуючих для російського ВПК, або ж – чи це підприємство видає російським оборонним підприємствам хіба що методичні вказівки, які типи електроніки та промислового обладнання можна використовувати для виробництва тих чи інших видів військової техніки. Але тут варто просто окремо зафіксувати, що в систему державного управління оборотом технологій подвійного призначення в РФ включено також державне підприємство із спеціальним статусом «Союз», яке може виступати і центром в сфері технологічних розробок, і підприємством-виробником. Втім, також необхідно зробити поправку і на те, що значну частину товарів і технологій подвійного призначення для ведення війни проти України Російська Федерація багато в чому отримала не власними зусиллями, а нарощенням зовнішньої допомоги від Китаю.

Наприклад, за підрахунками аналітиків Atlantic Council[15], із жовтня 2022 року до квітня 2023 року Китай збільшив поставки до Росії екскаваторів до 2 тисяч одиниць на місяць; поставки навантажувачів збільшив до рівня понад 2 тисячі одиниць на місяць; вантажівок – від 2 до 6 тисяч одиниць на місяць; тракторів – від 2 до 8 тисяч на місяць; і цю техніку росіяни використали, зокрема, для будівництва укріплень на Півдні України, що в свою чергу звузило успіхи контрнаступу ЗСУ в 2023 році. Окремо варто звернути увагу на те, що у відкритих джерелах підтверджується факт використання армією РФ китайських всюдиходів Desertcross 1000-3. Про появу таких машин в розпорядженні окупантів стало відомо лише в листопаді цього року.

Крім того, Китай у 2022 році сприяв контрабандним поставкам електроніки для російського ВПК, орієнтовний обсяг поставки міг склав $570 мільйонів.[16] Водночас, за підрахунками Atlantic Council, китайські компанії в тому ж 2022 році поставили до РФ електроніки власного виробництва на $175 мільйонів.

Досвід Китаю в трансфері технологій подвійного призначення

Досвід Китаю в цьому сегменті варто проаналізувати саме через специфічність прийомів стимулювання, які застосовує влада цієї країни. Аналіз навіть в загальних рисах покаже системність КНР в цьому сегменті. Політика Китаю в сфері dual-use technologies набула системного характеру лише в 2017 році, коли стимулювання розвитку технологій подвійного призначення зокрема у «цивільних» сегментах економіки було проголошено однією із цілей уряду КНР, а при Комуністичній партії Китаю було створено окремий комітет, який має курувати це питання.[17]

До того моменту використання технологій подвійного призначення було скоріше «продуктом побічної діяльності» підприємств та науково-дослідних установ при Міноборони КНР. Однак створення стимулів для використання dual-use technologies в цивільних секторах економіки владою КНР розглядається для досягнення двох рівнозначних цілей – захоплення світового лідерства у відповідних секторах глобальної економіки та форсування технологічного розвитку Національно-визвольної армії Китаю.

Окремо показовими тут виглядають сегменти технологій подвійного призначення, на яких вирішив зосередитись Китай – автоматизація промислового виробництва та відповідне обладнання, зокрема робототехніка; розробки в сегменті штучного інтелекту та розвиток так званого «інтернету речей», який може використовуватись як і для покращення роботи «класичного» транспорту, або ж створення «безпілотного транспорту», так і для кращої взаємодії військової техніки на полі бою. Технологічний прогрес КНР в цьому напрямку постійно обмежують санкції від США, якими забороняється поставка до Китаю тих чи інших видів напівпровідників, електроніки чи критичних матеріалів. Але натомість сам Китай своє можливе технологічне відставання намагається надолужити за рахунок організаційних зусиль.[18]

Зокрема, в документах урядового планування Китаю на 5-тирічні періоди розвиток технологій подвійного призначення має чітко прописані цільові показники. Стимулювання розвитку dual-use technologies відбувається і по лінії науково-дослідних підприємств Міноборони КНР, і по лінії «цивільних» наукових установ. Водночас, для стимулювання підприємств «цивільного» сектору, зокрема приватних, займатись власними розробками в сфері технологій подвійного призначення, влада КНР використовує стандартні методи промислового протекціонізму. Сюди входять, наприклад, цільові податкові пільги для розробників та виробників в сегменті dual-use technologies; заборона на використання імпортних товарів і технологій в разі, якщо є вітчизняні аналоги; та прямі фінансові субсидії від центрального уряду й адміністрацій провінцій.[19]

Однак заради справедливості треба відзначити й те, що Китай досі може користуватися непослідовністю Європейського Союзу, який дотримується запровадженого ще в 1989 році ембарго на поставку військової техніки та зброї, але при цьому жодних обмежень на поставку товарів і технологій подвійного призначення так і не було запроваджено.

Прогнози та перспективи

Загалом, можна виділити два вектори питань, що стосуються трансферу технологій подвійного призначення – «внутрішні» та «зовнішні».

«Внутрішні» питання стосуються нормативної бази України. І хоча в умовах повномасштабного вторгнення Уряд України почав працювати над стимулами для використання dual-use technologies в оборонному виробництві, цей процес не набув свого відображення у вітчизняній нормативній базі. Це не тільки консервує несистемність у державній політиці, але й також не дає довготривалих стимулів для приватного сектору працювати в сегменті технологій подвійного призначення, які б можна було потім інтегрувати для оборонного виробництва.

Якщо ж повертатись до тексту постанови Кабміну №1378 від 9 грудня 2022 року, то там можемо побачити і такий нюанс, що експортний контроль на визначені групи товарів і технологій подвійного призначення не відбувається тоді, коли «умовою поставки таких товарів в Україну є оформлення українською стороною державних гарантій або зобов’язань щодо використання імпортованих товарів у заявлених цілях». Нечіткість такого визначення (бо не окреслено, на який саме перелік суб’єктів тут поширюється поняття «українська сторона») лише додає несистемності в національну нормативну базу щодо обігу технологій подвійного призначення.

З точки зору дотримання міжнародних зобов’язань це може бути некритичним, бо Україна і далі зберігає свої зобов’язання за Вассенаарськими домовленостями. Але існування окремих винятків, прописаних в постанові Кабміну, з експортного держконтролю, передбаченого Законом України, консервує загалом описані вище недоліки та прогалини в системі державного регулювання в сфері dual-use technologies. Крім того, це може створювати репутацію ненадійності для контрагентів з України, які є імпортерами товарів подвійного призначення, особливо в інтересах національного оборонного виробництва.

При цьому вже можна говорити про задавнені проблеми в сегменті державного регулювання dual-use technologies, навіть в тій частині, що стосується цивільних сегментів економіки. Наприклад, у публікаціях профільних ЗМІ можна зустріти дані про спроби агровиробників ще до повномасштабного вторгнення РФ використовувати безпілотники для обробітку полів, або ж замовляти послуги моніторингу із космічних супутників для спостереження за сільгоспугіддями.

«Зовнішній» вектор питань по трансферу технологій подвійного призначення варто зосередити на існування проблеми виправлення регуляторних та інституційних проблем ЄС у сегменті dual-use technologies. Якщо це не буде зроблено, Росія і далі зможе посилюватись за рахунок контрабанди необхідних матеріалів в обхід санкцій Заходу, а також за рахунок прямих поставок від Китаю.

Висновки

Із викладеного вище випливають наступні висновки для органів державної влади:

Законодавство та нормативну базу щодо обороту технологій подвійного призначення доцільно привести у відповідність до норм, передбачених профільним Регламентом Європейського Союзу 2021/821;
Законодавство та нормативну базу щодо технологій подвійного призначення необхідно також підпорядкувати завданням стимулювання оборонного виробництва та економічного відновлення України в умовах повномасштабної агресії РФ;
Необхідно також запровадити системну політику, яка би передбачала стимули при використанні технологій подвійного призначення в промисловості України;
Водночас, перед країнами ЄС потрібно ставити питання не тільки про розширення спектру санкцій проти РФ як країни-агресора, але й також – про посилення інституційного контролю за виконанням санкцій.

[1] https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/549-15#Text

[2] https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/998_177#Text

[3] https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/1378-2022-%D0%BF#Text

[4] https://www.me.gov.ua/News/Detail?lang=uk-UA&id=2d384f2a-160d-4154-a073-f239bd5e0fb3&title=Dereguliatsiia-UriadSprostiv

[5] https://zakon.rada.gov.ua/laws/file/text/59/f139712n237.doc

[6] https://usf.com.ua/programa-grantovoi-pidtrimki-proiektiv-podvijnogo-priznachennya/

[7] https://eur-lex.europa.eu/EN/legal-content/summary/dual-use-export-controls.html#:~:text=Dual%2Duse%20goods%20and%20technology,security%20risks%20and%20emerging%20technologies

[8] https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:32023R1529

[9] https://eu-solidarity-ukraine.ec.europa.eu/eu-sanctions-against-russia-following-invasion-ukraine/sanctions-dual-use-goods_ru

[10] https://www.ft.com/content/76fc91b2-3494-4022-83d0-9d6647b38e3d

[11] https://defence-ua.com/weapon_and_tech/rosijani_pokazali_scho_robljat_lantset_na_verstatah_z_japoniji_ta_pivdennoji_koreji-12419.html

[12] https://defence-ua.com/weapon_and_tech/rf_uzhe_v_2024_rotsi_otrimaje_serijni_kateri_kamikadze_pid_600_kg_vibuhivki_na_200_km-13632.html

[13] https://www.alta.ru/tamdoc/99_fz183/#st8

[14] https://sanctions.nazk.gov.ua/ru/sanction-company/2466/

[15] https://www.atlanticcouncil.org/blogs/new-atlanticist/chinas-support-for-russia-has-been-hindering-ukraines-counteroffensive/

[16] https://forbes.ua/news/kitay-rizko-zbilshiv-eksport-do-rf-u-tomu-chisli-tovariv-z-potentsiyno-viyskovim-zastosuvannyam-22082023-15543

[17] https://www.csis.org/analysis/rethinking-technology-transfer-policy-toward-china

[18] https://www.iiss.org/research-paper//2018/12/emerging-technology-dominance

[19] https://www.mdpi.com/2073-8994/12/11/1861

Автор:

Іван Киричевський

Інформація та погляди, викладені в цьому дослідженні, належать авторам і не обов’язково відображають офіційну думку Фонду Конрада Аденауера та Міністерства закордонних справ України.

New Geopolitics Research Network

E-пошта: info@newgeopolitics.org