ПОЗИЦІЯ США ЩОДО РОСІЙСЬКОЇ АГРЕСІЇ ПРОТИ УКРАЇНИ ТА СЦЕНАРІЇ ТРАНСФОРМАЦІЇ АМЕРИКАНСЬКО-РОСІЙСЬКИХ ВІДНОСИН У КОНТЕКСТІ РЕЗУЛЬТАТІВ ПРОМІЖНИХ ВИБОРІВ

Автори:

Мирослав Станішевський,

Ярослав Супрун

Цьогорічні проміжні вибори до Конгресу США є вкрай важливими для України, адже від політичної єдності американського політикуму в питанні підтримки нашої держави в російсько-українській війні залежать наші шанси на перемогу. І хоча вирішальний вплив на формування зовнішньої політики США завжди має президент та його адміністрація, контроль Конгресу над бюджетом США робить законодавчу гілку влади нашого найпотужнішого донора та партнера вкрай важливою, а подекуди вирішальною, в питанні військової та фінансової підтримки України.

Важко переоцінити цінність військової допомоги США, адже станом на 10 листопада, коли Пентагон оголосив останній наразі пакет допомоги, її сума після повномасштабного вторгнення РФ склала 18,6 млрд доларів. Ніхто з інших наших партнерів навіть і не наблизився до цього рівня. Тому втрата або суттєве зменшення такого рівня підтримки з боку США може бути фатальним для України. Крім того, Сполучені Штати вже надали у 2022 році прямої бюджетної підтримки у формі грантів на 13 млрд доларів, що теж є рекордом серед усіх наших партнерів. Виділення цих коштів відбувається через Конгрес, тому від того, хто його контролює і який має підхід до зовнішньої політики, зокрема до України, залежить можливість ефективного протистояння агресії РФ.

Результати виборів

Станом на 24 листопада підрахунок голосів на виборах до Конгресу США ще не завершився, однак вже відомо, хто буде контролювати Сенат та Палату представників, а також приблизний розподіл членів обох палат на групи впливу.

Контроль за Сенатом зберегли демократи, котрим навіть вдалося відібрати у республіканців одне місце – у Пенсильванії, де кандидат, якого підтримував екс-президент Дональд Трамп, Мехмет Оз програв демократу Джону Феттерману, котрий був ослаблений цьогорічним інсультом. Якби Трамп підтримав на праймеріз у Республіканській партії менш одіозного претендента, ніж Оз, то він мав би непогані шанси не віддати демократу Феттерману, який серйозно просів в опитуваннях напередодні виборів, місце у Сенаті. Схожа ситуація стосується низки інших штатів, де кандидати-трампісти поступилися демократам.

Станом на кінець листопада демократи можуть розраховувати на 50 місць у Сенаті, тоді як представники Республіканської партії на 49. У Джорджії через особливості виборчого законодавства штату 6 грудня відбудеться другий тур, адже жоден з кандидатів не набрав більше 50% голосів. У першому турі незначну перевагу здобув сенатор-демократ Рафаель Ворнок (49%), а його суперник республіканець Гершел Вокер (48%) отримав лише на 35 тисяч голосів менше. Тобто республіканці в Сенаті ризикують погіршити своє становище у Сенаті з 50 до 49 місць, а навіть якщо переможуть у Джорджії, то за розподілу місць 50 на 50, вищу палату Конгресу будуть контролювати демократи, адже вирішальний голос в такій ситуації належатиме спікеру, яким автоматично є віце-президент. Цю посаду зараз обіймає член Демократичної партії Камала Гарріс.

Своєю чергою республіканцям вдалося відбити Палату представників. Станом на 23 листопада відомо, що вони можуть розраховувати на 219 з 435 місць, тоді як демократи на 212. Підрахунки в 4 округах ще тривають, але вже не мають вирішального значення. Таким чином Республіканська партія матиме одну з найменших більшостей за останні 100 років. Цей результат можна вважати провалом, адже опозиційна до президента партія зазвичай здобуває перемогу у кілька десятків місць у Палаті представників голосів і збільшує своє представництво в Сенаті. Найвища за 40 років інфляція, перспективи рецесії і рейтинг схвалення президента Байдена на рівні трохи вище 40% давали Республіканській партії всі умови не тільки для того, щоб підтвердити історичні тенденції, а й здобути суттєву перевагу над суперником в обох палатах Конгресу та з впевненістю дивитися на президентські вибори 2024 року.

Цього не сталося, зокрема через Трампа, який підтримав на праймеріз багатьох слабких кандидатів, не пропустивши більш класичних республіканців до кінцевого етапу виборів, де б вони, ймовірно, краще протистояли кандидатам від Демократичної партії. Через це екс-президент зіткнувся з критикою багатьох впливових членів партії, низки впливових консервативних медіа, які належать до компанії News Corp, а також двох спонсорів Республіканської партії, які належать до когорти найбільших. Таким чином його вплив на партію та її порядок денний серйозно просів.

Попри те, що Дональд Трамп оголосив старт своєї президентської передвиборчої кампанії, його потенційний головний суперник у боротьбі за номінацію від Республіканської партії – губернатор Флориди Рон ДеСантіс – суттєво випереджає експрезидента в опитуваннях, чого не спостерігалося ще до проміжних виборів.

Ризики для України, пов’язані з оновленням складу Конгресу

Набагато безпечнішою для України є ситуація в Сенаті, тут більшість представників обох партій підтримують надання фінансової та військової допомоги нашій країні у боротьбі з агресією Росії. Більш неоднозначною є ситуація в Палаті представників.

Україноскептична фракція «Кокус свободи»

Найбільш небезпечною для України групою депутатів у нижній палаті є республіканський «Кокус свободи», який після виборів може розраховувати на близько 45 конгресменів. Його члени сповідують ізоляціоністський підхід до зовнішньої політики, вважаючи, що США мусять сконцентруватися на внутрішній політиці, уникаючи виділення значних коштів іноземним урядам, а тим більше фінансування певних сторін воєнних конфліктів. Саме представники цієї групи стоять за законопроєктом про аудит коштів, виділених Конгресом Україні, згідно з яким всі документи, що стосуються фінансування України, мають бути надані Конгресу не пізніше ніж через 14 днів після ухвалення закону. Запит охоплює всю військову, цивільну та фінансову допомогу, надану Україні за президента Байдена.

Оголошення про реєстрацію цього законопроєкту вони супроводжують риторикою, що 5 млн людей нелегально перетнули кордон США за каденції Байдена, а кількість росіян, які вторглися в Україну становить нібито лише 82 тисячі, натякаючи при цьому, що гроші, виділені Україні, могли повернутися демократам через криптобіржу FTX, яка нещодавно збанкрутувала. Вищезгаданий законопроєкт не має шансів на ухвалення у цій каденції Палати представників, але «Кокус свободи» спробує просунути його ухвалення вже у січні, коли свої засідання почне новий склад нижньої палати Конгресу з республіканською більшістю.

Крім того, «Кокус свободи» буде тиснути на наступного спікера нижньої палати Конгресу, щоб він запровадив низку змін до правил ухвалення рішень в Палаті представників, які б зменшили вплив спікера на Палату і забезпечили більший вплив окремих конгресменів та фракцій. Зокрема, йдеться про «правило більшості з більшості», згідно з яким будь-який проєкт закону мусить пройти через внутрішнє голосування республіканців в Палаті представників, перш ніж потрапити на загальне голосування, яке вже уможливить його ухвалення. Крім того, вищезгадана фракція хоче відновити правило, яке дозволяє будь-якому законодавцю поставити на голосування усунення спікера, а також має намір забезпечити голосування будь-якої поправки, якщо принаймні 10% членів Республіканської партії в Палаті її підтримують.

Кандидатура нового спікера і нові процедури голосування в Палаті представників

Фракція «Кокус свободи», ймовірно, буде вимагати ухвалення усіх цих правил або хоча б їхньої частини в обмін на підтримку кандидатури Кевіна МакКарті на посаду голови Палати представників. Сам МакКарті не є агресивним противником виділення грошей Україні, але виступає за те, щоб не виписувати «чистий чек», тобто не надавати «безлімітної допомоги», а також збільшувати контроль за витратою наданих коштів. Він вже отримав номінацію від республіканців на посаду спікера нижньої палати Конгресу. 188 партійців палати підтримало його, 31 проголосував проти. Голосування відбувалося на закритому засіданні, тому невідомі прізвища тих, хто був проти. Однак, найімовірніше, негативно голосували якраз конгресмени «Кокусу свободи», щоб підкреслити хитке становище МакКарті і змусити піти його на поступки. Якщо ж вони не дійдуть згоди щодо змін процесу прийняття рішень в Конгресі, то ця фракція може вимагати у спікера безпосереднього блокування винесення на порядок денний окремих законопроєктів взамін на підтримку інших законів, ухвалення яких буде важливе для керівництва партії в Палаті.

Серед тих законів, ухвалення яких хотіла б заблокувати ця радикальна група республіканців, дуже ймовірно з’явиться фінансування України. Адже низка конгресменів «Кокусу свободи», як-то Марджорі Тейлор Ґрін та Метт Гетц, обіцяли своїм виборцям, що США не даватимуть нашій державі жодних грошей, і ця група активно просуває таку риторику. Теоретично позитивний аспект шантажу МакКарті з боку «Кокусу свободи» полягає в тому, що, якщо різні групи республіканців не зможуть домовитися між собою щодо посади спікера, то існує гіпотетична можливість, що поміркованим республіканцям доведеться домовлятися з поміркованими демократами про компромісну фігуру на цю посаду. Співголова поміркованих республіканців Дон Бекон вже заявив про таку можливість.

Якщо реалізується такий сценарій, то ймовірність блокування такою особою голосувань щодо допомоги Україні є вкрай низькою. Натомість треба розуміти, що такий розвиток подій є малоймовірним, адже за внутрішньопартійним статутом конгресмени як від демократів, так і від республіканців, на установчому засіданні новообраної Палати повинні підтримати номінованого кандидата саме від своєї партії на посаду спікера. І хоча раніше бували випадки, коли на відповідному голосуванні за спікера певні члени партії влади утримувалися і не голосували «за» свого номінованого кандидата, ситуації, в якій конгресмени з опозиційної партії голосували б за представника партії влади, ще не траплялося в історії американського парламентаризму.

Тому скоріше МакКарті піде на поступки радикальній фракції республіканців, ніж дійде до ситуації, коли помірковані представники обох партій спільно оберуть спікера. Серед головних облич «Кокусу свободи» варто згадати лідера фракції Скотта Перрі, екс-лідера фракції Енді Біггса, медійно активних Марджорі Тейлор Ґрін та Метта Гетца, а також Джима Джордана, який є віце-головою та першим лідером фракції.

З іншого боку, помірковані республіканці досить добре продемонстрували себе на проміжних виборах. Вони самі оцінюють свою чисельність у новому Конгресі приблизно в 70 осіб. У своїй передвиборчій платформі помірковані республіканці одним із пріоритетів зазначили збереження домінантної позиції США на міжнародній арені. Такі погляди означають подальшу підтримку України, адже без перемоги над РФ важко собі уявити «збереження домінантної позиції США на міжнародній арені». Крім того, члени цієї групи здебільшого позитивно відгукуються про підтримку нашої держави і зазвичай голосують за чергові пакети допомоги. Одне з головних облич фракції – Браян Фіцпатрік – є співголовою групи підтримки України в Палаті представників, він протягом останніх 9 місяців демонстрував одну з найбільш активних проукраїнських позицій серед конгресменів обох партій. Відкриту позицію щодо підтримки допомоги Україні демонструють і співголови фракції Дональд Бекон, Майк Бост і Піт Стаубер.

«Невизначені» республіканці та зсув громадської думки

Крім умовних радикалів з «Кокусу свободи» та поміркованих республіканців залишається ще приблизно половина представників цієї партії в Палаті представників. Більшість з них голосувала за всі пакети допомоги нашій державі, крім останнього, який був поєднаний з іншими питаннями про тимчасове фінансування держустанов США, але тоді навіть більшість поміркованих республіканців голосувала проти, бо вважала, що у цьому пакеті недостатньо коштів на боротьбу з інфляцією, злочинністю, та охорону кордонів. Більше 110 «невизначених» щодо українського питання республіканців можуть бути ключовими для голосування за наступні пакети підтримки. Якщо «Кокусу свободи» вдасться протягнути «правило більшості з більшості», то саме ці понад 110 республіканців будуть вирішувати, чи потрапить до порядку денного питання про допомогу Україні. Безумовно, рішення цих представників Республіканської партії залежатимуть зокрема від настроїв їхніх виборців.

В цьому аспекті за останні місяці відбуваються небезпечні процеси. Опитування, опубліковане 3 листопада The Wall Street Journal, показало, що 48% республіканських виборців вважають, що США роблять занадто багато для допомоги Україні, порівняно з 6% у березневому опитуванні. Частка виборців Республіканської партії, які сказали, що США роблять недостатньо, щоб допомогти Україні, впала до 17%, порівняно з 61% у березні.

Поширення антиукраїнських наративів у медіа

На формування таких поглядів прореспубліканських виборців безумовно впливає агресивна риторика ізоляціоністів з «Кокусу свободи», а також інших трампістів, включно з представниками сім’ї експрезидента, та антиукраїнські наративи представників консервативних медіа, найбільш помітним з яких є ведучий FoxNews Такер Карлсон. Він просуває риторику, що РФ насправді нібито перемагає у своїй війні проти України. Після вдалого контрнаступу на Харківщині Карлсон перемкнув свої наративи, розповідаючи, що Росія насправді воює з Заходом, а не з Києвом. Ба більше, він називає допомогу Україні у її боротьбі з агресією РФ ідеологічним джихадом, який деякі ліві ведуть проти Росії. Така гучна риторика безумовно має своє відображення в поглядах частини консервативного електорату, адже Карлсон є одним з найбільш рейтингових ведучих FoxNews.

Україноскептична позиція республіканських донорів

Ще одним фактором, який може негативно впливати на республіканських конгресменів та суспільну думку в контексті допомоги Україні, є низка консервативних фондів. Після виборів понад 10 впливових консервативних груп США звернулися до лідерів обох партій у Палаті представників із закликом не схвалювати рішень про допомогу Україні, поки до присяги в січні не буде приведений новий склад Конгресу. Найбільшим ризиком в цьому контексті є присутність в цьому списку фондів, які фінансуються одними з найбільш впливових спонсорів республіканців – братами Кохами. Серед них Americans for Prosperity, Concerned Veterans for America та The Heritage Foundation. Позиція цих крупних донорів може стати серйозним аргументом для «невизначених» представників Республіканської партії, щоб не підтримувати допомогу Україні.

Лівий фланг Демократичної партії

Серед демократичних конгресменів є набагато менше скептиків допомоги Україні, але загроза теж існує. У жовтні 30 лівих демократів із нижньої палати Конгресу скерували до президента Байдена лист, де закликали переглянути стратегію щодо війни в Україні та залучити більше дипломатичних інструментів для припинення конфлікту, включно з прямими переговорами з Росією. Щоправда, потім голова лівого крила Демократичної партії Праміла Джаяпал заявила, що вони відкликають свій лист, адже «він був складений кілька місяців тому й оприлюднений персоналом без перевірки». Найімовірніше, таке рішення було прийняте після рекомендацій з боку Білого дому або керівництва партії на тлі передвиборчих ризиків.

В новій Палаті представників, за словами керівництва групи лівих демократів, прогресисти матимуть більше 100 місць, що більше, ніж у попередніх скликаннях. Також, за попередніми результатами, найрадикальніша частина лівого крила демократів збільшує свою кількість із 6 до 10 представників. Серед найвідоміших облич прогресистів варто згадати лідерку фракції Прамілу Джаяпал, Александрію Окасіо-Кортес, сенатора Берні Сандерса, який тісно співпрацює з лівим крилом демократів нижньої палати та є для них авторитетом, а також екслідера фракції Марка Покана.

Хоча ми бачимо, що прогресисти поки не закликають до блокування допомоги Україні, а лише частина з них просить Байдена «залучити більше дипломатичних інструментів», щоб вирішити «конфлікт» між Україною та РФ, однак небезпека може полягати в тому, що ліві демократи стримували свої погляди на зовнішню політику взамін на ухвалення важливих для них законів, поки демократи контролювали законодавчу гілку влади. Тому під тиском ультралівих активістів, які просувають риторику, що допомога Україні означає підштовхування США до ядерної війни та підтримку «українських нацистів», перебуваючи вже у контрольованій республіканцями Палаті представників, частина прогресистів може перестати підтримувати наступні пакети допомоги. Таких ризиків з боку поміркованих демократів, які відповідно теж матимуть більше 100 місць у нижній палаті Конгресу, не передбачається. Ключові обличчя фракції поміркованих демократів: голова Сюзан ДельБене, віце-голови Скотт Петерс, Шаріс Девідс та Енні Кастер.

Оцінка кількості місць різних фракцій в Конгресі є приблизною і часто спирається на слова самих представників цих груп, однак вона відображає загальну картину балансу сил. Більш точна чисельність кожної фракції стане відома, коли самі конгресмени задекларують свою приналежність до них. Найімовірніше, остаточні склади фракцій ми дізнаємося вже на початку наступної каденції у січні 2023 року.

Змін на лінії Вашингтон-Москва не передбачається

Проміжні вибори в США не зможуть суттєво вплинути на американо-російські відносини. Якщо питання допомоги Україні серйозно обговорюється і ставиться під сумнів насамперед через фінансовий фактор і так звані «корупційні ризики», то серйозних голосів щодо зближення з РФ немає. Крім того, зовнішня політика є прерогативою президента, а законодавча гілка влади може повпливати на неї лише виділенням або блокуванням фінансів чи ратифікацією міжнародних угод. Всі заклики щодо зміни підходу до Росії, які лунають від маргінальних облич з обох сторін політичного спектру, пов’язані здебільшого з її війною проти України і стосуються зменшення воєнної підтримки української сторони задля «уникнення ядерної війни».

Проміжні вибори стали фактично успіхом демократів і підтвердили Байдену, що він може надалі просувати свою політику, саме тому після виборів він сказав, що не збирається нічого змінювати. Для відносин з РФ це означає уникання прямої конфронтації та подальше стримування Росії, зафіксоване в цьогорічній Стратегії національної безпеки. РФ там представлена як безпосередня та постійна загроза міжнародному миру та стабільності. Хоча, згідно з повідомленнями авторитетних медіа, в адміністрації Байдена існують думки, що варто підштовхувати Україну до мирних переговорів, то офіційна риторика та чергові пакети допомоги свідчать про те, що в Білому домі домінує думка, що українську сторону треба підтримувати, щоб вона могла добитися миру на власних умовах. Тому не варто очікувати, що США будуть схиляти Україну до переговорів на неприйнятних умовах, щоб якомога швидше завершити війну.

Послаблення позицій Трампа серед республіканців означає зменшення ймовірності висунення в президенти від партії у 2024 році політика, який у разі перемоги своїм ізоляціоністським підходом створював би більш комфортні умови для РФ на міжнародній арені. Ці ризики не реалізувалися сповна за правління Трампа через присутність у його адміністрації значної кількості «яструбів» в питанні відносин з Росією. Зараз же вони або самі вважаються потенційними кандидатами в президенти або увійшли в конфлікти з екс-президентом. Тому у разі перемоги Трампа в 2024 році, ймовірно, факторів, які б стримували реалізацію у зовнішній політиці його сьогоднішньої риторики буде менше, ніж у 2017-2021 рр.

ВИСНОВКИ

Проміжні вибори до Конгресу посилили ризик зменшення об’ємів військової та фінансової підтримки України з боку США як нашого головного донора, хоча й їхні результати виявилися кращими для Києва, ніж це очікувалося напередодні виборів. Сенат зберіг свій здебільшого проукраїнський склад. Низка трампістів-ізоляціоністів не пройшла до Конгресу, а помірковані республіканці наростили свою чисельність. Не сталося також «червоної хвилі», тобто відбиття республіканцями обох палат Конгресу з серйозним домінування у нижній палаті. Такий результат обернувся для лояльного до Росії експрезидента Трампа падінням рейтингів і втратою підтримки з боку значної частини партійців, консервативних медіа та традиційних спонсорів його передвиборчих кампаній. Це означає вищі шанси на те, що через два роки номінацію від республіканців здобуде хтось більш поміркований і прихильний до боротьби з агресією РФ.

Найбільш ймовірним суперником Трампа, що має шанси його перемогти на партійних праймеріз, станом на сьогодні є губернатор Флориди Рон ДеСантіс. Його погляди щодо зовнішньої політики наразі є досить туманними. Така риторика не дозволяє остаточно віднести ДеСантіса до однієї з груп республіканців, які діляться за критерієм підходу до зовнішньої політики на ізоляціоністів, «розпорядників пріоритетів», які вважають, що треба зосередитися на протистоянні з Китаєм і не розпорошувати сили на різні напрямки, та «приматистів», які переконані, що Вашингтон може і повинен зберегти лідерство США та військову присутність у всьому світі.

Критику ДеСантіса на адресу Байдена за виведення американських військ з Афганістану, яке, на думку губернатора Флориди, призвело до вторгнення РФ в Україну, адже показало Путіну слабкість США, можна вважати близькою до риторики «приматистів», але ДеСантіс рідко говорить про зовнішню політику, тому його підхід до питань геополітики ще може змінитися.

Основні ризики для України пов’язані з тим, що фракція «Кокус свободи» активно намагається заблокувати ухвалення наступних пакетів допомоги, а також існує більше 100 «невизначених» республіканців, які в разі введення «правила більшості з більшості» можуть через тиск наростаючого скептицизму щодо підтримки нашої держави серед консервативного електорату проголосувати проти винесення на загальне голосування в Палаті представників пакетів підтримки України. Потенційні проблеми можуть виникнути з прогресистським крилом демократів, які можуть піддатися тиску ультралівих активістів, не маючи причин стримувати свої погляди на зовнішню політику, адже ухвалення взамін важливих для них законів у новому складі нижньої палати Конгресу буде неможливим.

Якщо ж, незважаючи на несприятливі для нього чинники, у 2024 році переможе Трамп, то його підхід до зовнішньої політики, найімовірніше буде більш ізоляціоністським, ніж у 2017-2021 рр. Змін у відносинах з РФ на найближчі два роки не передбачається. Успіх демократів дозволить Байдену продовжити свою лінію у зовнішній політиці, яка може бути обмежена лише блокуванням з боку республіканців фінансування тих чи інших ініціатив.

© Аналітичний центр ADASTRA

Автори:

Мирослав Станішевський,

Ярослав Супрун

Інформація та погляди, викладені в цьому дослідженні, належать авторам і не обов’язково відображають офіційну думку Фонду Конрада Аденауера та Міністерства закордонних справ України.

Аналітичний центр ADASTRA

Тел.: +380954592954

E-пошта: adastra@adastra.org.ua