Getting your Trinity Audio player ready...

МОЖЛИВІ ГАРАНТІЇ БЕЗПЕКИ УКРАЇНІ В КОНТЕКСТІ МИРНОГО ВРЕГУЛЮВАННЯ: ПОЛІТИЧНІ, ПРАВОВІ І ПРАКТИЧНІ АСПЕКТИ

Тарас Жовтенко,

Кандидат політичних наук, аналітик з питань міжнародної безпеки Фонду «Демократичні ініціативи» ім. Ілька Кучеріва

РЕЗЮМЕ

• Повномасштабне вторгнення РФ в Україну, яке триває вже четвертий рік, продовжує формувати середовище не лише європейської, але й глобальної безпеки.
• Нещодавні геополітичні зрушення, спричинені результатами президентських виборів у США 2024 року, посилюють вже існуючі та створюють нові виклики регіональній та глобальній безпеці.
• Політичні аспекти мирного врегулювання російсько-української війни та майбутніх гарантій безпеки Україні залежать від позиції глобальних гравців – США, Європи та Глобального Півдня, і впливають на практичні аспекти формулюванні й реалізації врегулювання війни та гарантій безпеки.
• Практичні кроки з напрацювання та реалізації плану мирного врегулювання російсько-української війни та майбутніх гарантій безпеки Україні впливають на формування нової правової рамки не лише щодо врегулювання російсько-української війни, а й на напрацювання нових підходів до врегулювання збройних конфліктів та гарантування безпеки в нових геополітичних реаліях.

АНАЛІЗ ПРОБЛЕМИ

Надання Україні гарантій безпеки в політичному, правовому та практичному аспектах залежить від кількох ключових факторів:

1. Динаміки геополітичної обстановки (в першу чергу, з урахуванням нового зовнішньополітичного курсу та поточної позиції США та адміністрації Трампа);
2. Динаміки трансформаційних процесів, що тривають в європейській спільноті (ЄС, європейська частина НАТО) – в першу чергу, безпекової та зовнішньої політики як на регіональному, так і на національному рівнях.

Ці фактори мають визначальний вплив на формування консенсусної рамки майбутніх гарантій безпеки Україні та їх політичних, правових і практичних аспектів.

1. Динаміка геополітичної обстановки та політичні аспекти гарантій безпеки України

Протягом перших трьох місяців перебування в Білому домі адміністрація президента Трампа ініціювала стратегічний розворот зовнішньої та міжнародної безпекової політики США, що відображає складні концептуальні погляди консервативного крила Республіканської партії.

Масштаб цього стратегічного перегляду зовнішньої політики та політики міжнародної безпеки США може ознаменувати початок нової складної епохи в міжнародних відносинах та еволюції систем міжнародної безпеки.

Починаючи з 1945 року, Вашингтон нарощував свій геополітичний вплив через своїх союзників і альянси у всьому світі, забезпечуючи присутність США в кожному регіоні, життєво важливому для американських стратегічних інтересів. Президент Дональд Трамп і його адміністрація бачать геополітичне лідерство США зовсім по-іншому.

Для них глобальна мережа американських союзників і альянсів є скоріше тягарем, що виснажує ресурси США замість того, щоб приносити прямі прибутки, які мають вирішальне значення для бізнес-підходу Дональда Трампа до світової політики.

За словами Дональда Трампа, від колишніх альянсів потрібно відмовитися, а колишні союзники повинні заплатити свою «плату» (або як борг, або як авансовий платіж) за гарантії безпеки від США чи за економічне співробітництво.

Новий геополітичний вплив США має виходити лише від США, які отримують прибутки від колишніх союзників і мають дружні відносини з потенційно ворожими авторитарними режимами, щоб звести до мінімуму будь-яку потенційну загрозу з їхнього боку.

Ці погляди відображені в тому, що ключові представники адміністрації і сам президент Дональд Трамп говорять про Європу, НАТО, ООН, а також про Україну і політичне врегулювання російсько-української війни.

Такі радикальні односторонні зміни у зовнішній та безпековій політиці США, одного з ключових глобальних гравців, сприяють розбалансуванню системи міжнародної безпеки, яка, в свою чергу, побудована через розподіл повноважень у Раді Безпеки ООН.

Поступова ерозія довіри в рамках трансатлантичної осі Європа–США, і, як наслідок, ослаблення стримуючих механізмів Північноатлантичного альянсу створюють не лише додаткові ризики для європейської та глобальної безпеки, а й опосередковано впливають на стратегічні рішення, які приймає військово-політичне керівництво РФ як стосовно продовження та ескалації бойових дій в Україні, так і стосовно імовірного розширення (географічного й геополітичного) масштабів своєї агресії, поступово поширюючи її на східний фланг НАТО.

Зрештою, стратегічно «мирний план» адміністрації Трампа щодо політичного врегулювання російсько-української війни передбачає два ключові аспекти:

1. Роль Сполучених Штатів зводиться до забезпечення стабільного та функціонального режиму припинення вогню (РПВ).
2. Підтримка РПВ, подальше гарантування неповновлення бойових дій, гарантії безпеки Україні та підтримка безпеки на європейському континенті мають забезпечуватися виключно країнами Європи.

США бачать свою нову стратегічну роль у перефокусуванні на інші геополітичні напрямки, передусім на Азійсько-Тихоокеанський регіон та КНР.

Європа змушена реагувати на поступове дистанціювання США, в першу чергу, в ролі стратегічного геополітичного й безпекового партнера та гаранта стабільності (через власні стратегічні ядерні спроможності, а також через американський ядерний арсенал США в Європі та спільну ядерну політику в рамках НАТО).

Відтак, Європа сфокусована на одночасному вирішення одразу кількох завдань:

• перегляді стратегічних підходів до забезпечення власної безпеки, покладаючись не на трансатлантичні безпекові механізми, а на власні ресурси й спроможності;
• ревізії власного оборонного та військово-промислового потенціалу;
• власне, практичному реагуванні на зростаючі масштаби гібридної, конвенційної та ядерної загрози з боку РФ.

Така геополітична динаміка суттєво ускладнює формування сталої політичної рамки як мирного врегулювання російсько-української війни, так і майбутніх гарантій безпеки Україні, і безпосередньо впливає на практичні та правові аспекти цих процесів.

Враховуючи згаданий геополітичний контексті та його динаміку, а також той факт, що РФ не відмовляється від заявлених стратегічних цілей своєї воєнної кампанії проти України (яка одночасно є важливим елементом ширшої геополітичної стратегії Кремля з відновлення РФ в статусі глобальної супердержави), можна виділити наступні життєво важливі військово-технічні складові гарантій безпеки Україні під час триваючих бойових дій:

• Збереження стратегічної та військово-технічної підтримки з боку США в форматі постачання (а) розвідувальних даних стратегічного, оперативного і тактичного рівня, і (б) боєприпасів та матеріально-технічного забезпечення функціонування окремих критичних оборонних та ударних систем, таких як ЗРК Patriot та РСЗВ HIMARS.
• Збереження обсягів і темпів надання військової допомоги Україні через нарощування військово-технічних спроможностей Європи та їх взаємна інтеграція з ВПК України – в першу чергу, в конвенційному аспекті. Однією із стратегічних військових переваг США перед Європою були кратно більші запаси військового обладнання та боєприпасів не лише в Європі, а й на території континентальних США. Відтак, ключовим викликом і стратегічним завданням для європейських держав має стати вихід на обсяги та швидкість виробництва відповідних номенклатур для: (а) задоволення оперативно-тактичних і стратегічних потреб ЗС України, і (б) забезпечення оптимальної боєздатності національних ЗС країн Європи. Вирішення цього завдання у максимально стислі терміни неможливе без: (а) взаємної інтеграції потенціалів ВПК країн Європи і України, й (б) політичного вирішення проблеми доступу до необхідних ресурсів на міжнародних ринках (в тому числі, з КНР та країн Глобального Півдня).
• Формування дієвого інструменту забезпечення регіональної безпеки і стабільності в Європі на основі концепції Сил стримування Коаліції охочих. Оскільки практичне створення дієвої спільної європейської армії вбачається, ймовірно, довгостроковою перспективою, на даному етапі країни Європи мають сформувати скоріше оперативно-тактичний, аніж стратегічний інструментарій гарантування безпеки континенту, опираючись на вже існуючі успішні кейси багатонаціональних контингентів з розширеним мандатом операцій (порівняно з тим, що гарантується ООН) – наприклад, стабілізаційні місії НАТО на Балканах – KFOR i SFOR. Використання такого інструменту можливе в форматі триваючих бойових дій – у випадку, якщо політико-дипломатичний інструментарій досягнення тривалого і гарантованого режиму припинення вогню виявиться заблокованим.

В умовах, коли США вдасться досягти стратегічного результату, який ставить перед собою Адміністрація Трампа в політичному врегулюванні російсько-української війни (а саме – досягнення сталого й гарантованого режиму припинення вогню), подальшу відповідальність за його дотримання та за гарантії безпеки Україні, за логікою Вашингтона, мають взяти на себе країни Європи.

У такій конфігурації згадані вище життєво важливі військово-технічні складові гарантій безпеки Україні після досягнення припинення вогню (часткового або повного) набудуть наступної форми:

• Збереження мінімально достатньої стратегічної підтримки з боку США в форматі постачання (а) розвідувальних даних стратегічного, оперативного і тактичного рівня, і (б) боєприпасів та матеріально-технічного забезпечення окремих критичних оборонних та ударних систем, таких як ЗРК Patriot та РСЗВ HIMARS. Альтернативою останньому пункту може стати налагодження спільного виробництва відповідних номенклатур підприємствами ВПК США та окремих країн Європи.
• Нарощування військово-технічних спроможностей Європи та їх взаємна інтеграція з ВПК України та США – як в конвенційному, так і в ядерному аспектах; в силу дистанціювання США від Європи та від попередніх трансатлантичних зобов’язань Вашингтона, Європа змушена переосмислювати власну роль в забезпеченні безпеки континенту і власну здатність гарантувати таку безпеку як в цілому, так і окремим країнам Європи, в першу чергу, Україні. Робота над обома аспектами – і конвенційним, і ядерним, має вестися паралельно, оскільки конвенційна складова потребує часу (щонайменше, в середньостроковій перспективі), а фактор ядерного стримування, як чітко показала повномасштабна війна РФ проти України, є вагомим фактором гібридного, інформаційно-психологічного та геополітичного тиску.
• Формування дієвого інструменту забезпечення регіональної безпеки і стабільності в Європі. Практичне забезпечення гарантування отримання режиму припинення вогню лягає на плечі країн Європи – саме вони мають сформувати ядро стабілізаційних сил, які б стали дієвим інструментом дотримання РПВ та одним із елементів гарантій безпеки для України. Як вже зазначалося вище, мандат таких сил з цілого ряду об’єктивних причин не може і не повинен базуватися на мандаті миротворчих місій ООН або бути стабілізаційною місією НАТО. Однак, він може і повинен опиратися на вже існуючі успішні кейси багатонаціональних контингентів з розширеним мандатом операцій.

Головним моментом стратегічної невизначеності в реалізації згаданих вище складових гарантій безпеки Україні є досягнення сталого й стабільного режиму припинення вогню.

Стратегічна невизначеність цього моменту полягає в тому, що гарантування РВП взяла на себе адміністрація Трампа, яка, хоч і намагається синхронізувати свої кроки з європейськими союзниками, у своїх діях залишається залежною від цілого ряду суб’єктивних факторів, пов’язаних з особистістю Дональда Трампа.

Відтак, Коаліція охочих і Україна мають бути готові діяти синхронно і в умовах:

(а) повної недосяжності режиму припинення вогню, (б) часткової імплементації РВП, або (в) повної імплементації РВП.

З огляду на поточну геополітичну й військово-політичну динаміку, досягнення домовленості та повна і гарантована імплементація режиму припинення вогню є найменш імовірним сценарієм в коротко- та середньостроковій перспективі.

2. Динаміки трансформаційних процесів в Європі і практичні й правові аспекти мирного врегулювання російсько-української війни та гарантій безпеки Україні

Не лише стратегічна зміна політичного курсу США, але й тактичні суперечливі заяви президента Дональда Трампа та його адміністрації щодо Гренландії, Канади, Мексики, Панамського каналу чи Гази вносять загальний хаос у систему міжнародної безпеки, роблячи вирішення поточних конфліктів більш складним, а запобігання новим – майже неможливим.

У цій новій реальності, де США фактично офіційно повторюють російські аргументи на підтримку переходу до зовнішньої політики і міжнародної безпеки за принципом «права сильного», а роль традиційних міжнародних інститутів знижується, очевидною є необхідність формування нових практичних та правових підходів до реагування на збройні конфлікти.

Як свідчить нещодавній український та європейський досвід, настав час нових, менш формальних міжрегіональних альянсів, які є більш гнучкими і здатними швидше та ефективніше реагувати на регіональні або потенційно глобальні кризи, аніж традиційні політико-правові механізми, такі як ООН чи НАТО.

Незважаючи на суперечливі зусилля нової адміністрації США, спрямовані на сприяння укладенню «мирної угоди» між Росією і Україною, Вашингтон, схоже, не в змозі одноосібно вирішити питання завершення війни – принаймні, без участі Європи, яка відіграє не менш важливу роль за столом переговорів.

Оскільки Європейський Союз стає все більш і більш внутрішньо фрагментованим через

• новий політичний курс США;
• внутрішні протиріччя у ставленні до війни Росії проти України, а також до європейської військової, економічної та політичної допомоги Києву
• відсутність єдиного розуміння загроз європейській безпеці,

це становить пряму загрозу здатності ЄС приймати стратегічні рішення вчасно та ефективно.

В той час, коли європейські країни змушені швидко змінювати власний стратегічний порядок денний, переорієнтовуючись на безпекові та військові цілі у зв’язку з більш очевидними планами Росії щодо розширення агресії проти України як географічно, так і геополітично, Європа активізує роботу з вироблення альтернативного підходу до інституціоналізації стратегічних змін у своїй політиці.

З точки зору динаміки російсько-української війни та зусиль з її політичного врегулювання, Європа, можливо, нарешті має свою відповідь на сучасні геополітичні та безпекові виклики – Коаліцію охочих (Coalition of Willing).

Ця неформальна група партнерів України була сформована як військово-політичний формат під час саміту, що відбувся в Лондоні 2 березня 2025 року і отримав назву Європейський оборонний саміт.

Примітно, що ініціатива об’єднала не лише охочі європейські країни – представників України, Німеччини, Франції, Італії, Данії, Іспанії, Нідерландів, Польщі, Норвегії, Чехії, Швеції, Румунії та Туреччини, а й Генерального секретаря НАТО Марка Рютте, Президента Європейської комісії Урсулу фон дер Ляєн та Президента Європейської ради Антоніу Кошту. У зустрічі також взяв участь прем’єр-міністр Канади Джастін Трюдо.

Учасники одностайно підтвердили свою підтримку України і підтвердили, що санкції проти Росії, включаючи заморожування російських активів, залишатимуться в силі доти, доки не буде досягнуто тривалого миру. «Припинення вогню має розпочатися з обміну полоненими та повернення [українських] дітей. Цей крок продемонструє справжнє прагнення Росії до миру», ‒ йдеться у спільній заяві.

Мирна угода має включати Росію, але Кремль не може диктувати свої умови. Більше того, Київ має бути включений у будь-які мирні переговори, погодилися лідери.

27 березня 2025 року в Парижі відбувся черговий саміт Коаліції охочих, у якому взяли участь майже 30 лідерів країн та представників урядів коаліції.

Організований президентом Франції Еммануелем Макроном та прем’єр-міністром Великої Британії Кіром Стармером, захід мав на меті розробити практичні гарантії безпеки для України в разі припинення вогню.

Погоджений майбутній 30,000-40,000 контингент отримали назву Сили стримування (Reassurance Force), і став стратегічно важливою зміною концепції: переходом від формату «миротворчих сил» до формату «сил стримування».

У той час як перша концепція є більш традиційним миротворчим підходом, тісно пов’язаним з угодою про припинення вогню і залишає менше простору для оперативного маневру, друга концепція є більш практичною й дозволяє розгорнутим силам більш ефективно реагувати на будь-які зміни в безпековій ситуації.

Згідно з попереднім планом розгортання, Сили стримування підтримуватимуть наземний, повітряний і морський моніторинг припинення вогню, а також залишатимуться інструментом швидкого та ефективного реагування на будь-які порушення режиму припинення вогню.

Додатковою безпековою та стабілізаційною цінністю Сил стримування є їхня активна роль у зміцненні спільних оборонних можливостей України та Коаліції, коли підрозділи цих Сил будуть змушені вступити у прямі бойові дії з російськими військами, якщо Росія вирішить відновити наступальні операції.

При цьому Коаліція очікує також і практичної залученості Сполучених Штатів – не стільки в формі розгортання власних підрозділів на території України, скільки в забезпеченні:

• моніторингу режиму припинення вогню;
• Сил стримуваннями усіма необхідними розвідувальними даними;
• Сил стримування стратегічними конвенційними засобами дальнього радіусу дії для гарантії швидкого й ефективного примусу РФ до миру.

Зрештою, Європа має достатній потенціал для того, щоб в разі потреби замістити присутність США на континенті у сфері безпеки.

Враховуючи відносно невелику частку ядерного арсеналу США, розміщеного в Європі в рамках домовленостей НАТО про спільне використання ядерної зброї, французький і британський ядерні арсенали, разом узяті, були б достатніми для гарантування не лише європейської безпеки в цілому, а й її ключового компонента – безпеки України.

Ці ж домовленості можуть бути використані для реалізації діалогу, який вже відбувається між Берліном і Парижем щодо розміщення французької ядерної зброї, яка потенційно може замінити американську в Німеччині.

Однак правове оформлення такого кроку вимагає додаткових дій із внесенням змін до стратегічних та нормативних документів НАТО, і, з урахуванням мінливої позиції Вашингтона, є щонайменше середньостроковою реалістичною перспективою.

Військово-повітряні сили європейських країн здатні забезпечити достатнє повітряне прикриття майбутньої місії Сил стримування в Україні, враховуючи можливості вже розгорнутих в Україні систем протиповітряної оборони західного виробництва. А військово-морські сили чорноморських держав-членів НАТО у поєднанні з українським флотом і морськими безпілотниками цілком здатні стримувати ослаблений чорноморський флот РФ на відстані.

З огляду на те, що формат Сил стримування, погоджений в політичному та практичному вимірах Коаліцією охочих, за своїми стратегічними параметрами суттєво відрізняється від традиційного формату миротворчих сил під мандатом ООН, а також від прецедентів стабілізаційних місій НАТО в Косово та Афганістані, правове забезпечення такого міжнародного контингенту в Україні повинне ґрунтуватися на відмінній правовій рамці, що базується на:

• національному законодавстві України в частині регулювання присутності військ іноземних держав на території України; і
• системі двосторонніх безпекових угод, як вже укладених між Україною та країнами-учасницями ініціативи «Рамштайн», так і додатковими угодами з іншими країнами-учасницями Коаліції охочих.

Такий підхід може стати першим кроком у створенні проекту нової політики та механізмів безпеки для врегулювання збройних конфліктів в нову епоху зростаючої геополітичної нестабільності не лише для України та європейських країн, але й для того ж Глобального Півдня.

ПРОГНОЗИ І ПЕРСПЕКТИВИ

Динаміка геополітичного та міжнародного безпекового середовища довкола України, а також поточні геополітичні процеси дозволяють зробити наступні прогнози та перспективи мирного врегулювання російсько-української війни і гарантій безпеки Україні.

У політичній сфері:

• Коливання геополітичного курсу США потенційно залишають можливість для використання моменту, коли позиція адміністрації Трампа щодо посилення тиску на РФ співпадатиме з позицією України та Європи – це вимагатиме від Києва та Брюсселя (і Коаліції охочих) швидких та оперативних ініціатив та рішень.
• Динаміка внутрішньо-європейських процесів з адаптації наявних безпекових механізмів до нових безпекових реалій неминуче призведе до стратегічних трансформацій європейської політики безпеки з урахуванням українського досвіду мирного врегулювання та гарантій безпеки.
• Збереження конфронтаційного курсу РФ навіть після мирного врегулювання російсько-української війни та забезпечення надійних гарантій безпеки Україні залишиться центральним чинником не лише європейської, а й глобальної безпеки, і вимагатиме постійного вдосконалення та адаптації політичних, практичних та правових підходів забезпечення міжнародної безпеки.

У практичній/безпековій сфері:

• Фіналізація процесів мирного врегулювання російсько-української війни та забезпечення гарантій безпеки Україні навряд чи змусять режим В.Путіна відмовитися від своїх стратегічних цілей – спроб остаточного руйнування існуючих механізмів європейської та глобальної безпеки з метою повернення до РФ колишніх сфер впливу, а з ними – і статусу глобальної супердержави.
• Функціонування практичних механізмів гарантування миру та безпеки Україні будуть постійно наражатися на спроби провокацій з боку Кремля з використанням усього арсеналу гібридних та негібридних засобів, при чому об’єктами таких провокацій продовжать лишатися не лише Україна, а й інші країни Європи та США.
• Таким чином, навіть ефективно діючі механізми гарантування миру та безпеки Україні потребуватимуть постійного коригування з врахуванням змін у регіональній та глобальній безпековій ситуації.

ВИСНОВКИ І РЕКОМЕНДАЦІЇ

В умовах нової міжнародної та безпекової реальності, створеної системною кризою основних сучасних міжнародних інститутів, що підживлюється триваючою російською військовою агресією проти України та її глобальними наслідками, нові підходи Дональда Трампа до зовнішньої та безпекової політики США додали додаткової геополітичної турбулентності.

Таким чином, у політичному сенсі стратегічна логіка мирного врегулювання російсько-української війни та майбутніх гарантій безпеки Україні має базуватися на наступних пріоритетах:

• досягненні та збереженні максимальної синхронізації позицій України та Європи стосовно мирного врегулювання російсько-української війни та гарантій безпеки Україні;
• відстоюванні спільної позиції перед адміністрацією Трампа й забезпеченні таким чином потрібної корекції зовнішньополітичних та безпекових кроків Вашингтона, в першу чергу, щодо тиску (як безпосереднього, так і через посилення політичної та військово-технічної підтримки України та європейських союзників) на РФ;
• спільній роботі з європейськими союзниками над повноцінною взаємною інтеграцією інструментів гарантування миру та безпеки Україні в європейські й трансатлантичні (в тій формі, в якій вони будуть збережені) механізми безпеки;
• забезпеченні спільного сталого режиму «стратегічної невизначеності», коли політичні рішення та їх реалізація не дають можливості противникові робити однозначні висновки й ефективно планувати свої дії.

У практичному/безпековому сенсі варто сфокусуватися на:

• розбудові й поглибленні механізмів взаємної інтеграції не лише військових (командування, логістика, планування й проведення операцій), але й військово-промислових систем України та країн-учасниць Коаліції охочих;
• практичній роботі над інституціоналізацією субрегіональних безпекових ініціатив, спрямованих на посилення вже існуючих безпекових механізмів, таких як НАТО;
• збільшенні європоцентричності НАТО – перефокусуванні чинних та створенні нових механізмів гарантування колективної безпеки в межах Альянсу, спираючись, перш за все, на потенціал європейських країн, з обов’язковим збереженням стратегічних трансатлантичних зв’язків зі США.

З огляду на особливості регіональної й геополітичної ситуації, правові аспекти забезпечення дотримання миру та гарантій безпеки для України повинні включати два основних рівня:

• національний рівень: розгортання, логістика та операції Сил стримування на території України мають опиратися на відповідні норми національного законодавства;
• міжнародний рівень: міжнародно-правову рамку для функціонування Сил стримування на території України та інші дії Коаліції охочих щодо дотримання миру в Україні і гарантій безпеки можуть складати двосторонні безпекові угоди, підписані між Україною та її союзниками паралельно з функціонуванням міжнародної ініціативи «Рамшатайн». За потреби, система таких двосторонніх безпекових угод може бути розширена на інших країн-учасниць Коаліції охочих.

Публікація підготовлена в рамках проєкту «Посилення аналітичних спроможностей прийняття рішень у сфері зовнішньої політики за допомогою громадянського суспільства» Центру міжнародної безпеки за підтримки Представництва Фонду Конрада Аденауера в Україні (Київ).